Вибори є багаторівневим і складним процесом, який потребує належного матеріально-технічного та кадрового забезпечення. Щоб у день виборів мільйони громадян могли проголосувати, необхідною є критична інфраструктура – тисячі доступних та підготовлених приміщень, відповідний інвентар (кабінки та скриньки для голосування, бланки бюлетенів та протоколів, канцелярія), якісний реєстр і списки виборців, налаштована та захищена система передачі виборчої інформації. Також потрібно декілька сотень тисяч людей, які, власне, організують і проведуть вибори (рознесуть громадянам запрошення, підготують приміщення для голосування, видадуть і порахують бюлетені, встановлять підсумки голосування та результати виборів).
Протягом останніх дев’яти місяців до звичної адміністративної рутини, без якої провести вибори на належному рівні було б неможливо, додалися нові виклики, пов’язані із пандемією. COVID-19 змінив виборчий процес, змусивши уряди, партії, кандидатів, виборців адаптувати свої стратегії до ризиків, пов’язаних із безпекою життя та здоров’я громадян.
Щоб зрозуміти, які проблеми виникають при адмініструванні виборів під час пандемії і як вони оцінюються безпосередніми організаторами, ми провели панельне опитування членів дільничних виборчих комісій. Опитування реалізовувалося у два етапи: напередодні та після дня голосування. Відповідно, перед виборами було опитано 401 членa ДВК (загальна похибка вибірки не перевищує 4,8%). На другому етапі повторно було опитано 348 членів ДВК (загальна похибка вибірки не перевищує 5,2%). Опитування проходило методом телефонних інтерв’ю. Вибірка охоплювала п’ять районів Львівської області та була стратифікована за типом місцевості (міські / сільські) та розміром виборчих дільниць (великі / середні / малі).
Ми запитували у членів ДВК про їхню мотивацію до участі в роботі комісій, рівень забезпечення засобами персонального захисту, дотримання антиепідеміологічних заходів, а також про проблеми, які виникали у день голосування на дільницях.
Хто організовував вибори
Серед членів виборчих комісій було 20,2% чоловіків та 79,8% жінок. Чоловіки та жінки займали пропорційну частку посад голів та заступників голів комісій, однак, 97% посад секретарів комісій були зайняті жінками.
Середній вік членів виборчих комісій становив 41,6 років зі стандартним відхиленням 14 років. За віковими та статевими характеристиками кадрове наповнення виборчих комісій не відрізнялося від першого туру виборів Президента України у 2019 році у Львівській області. Тоді також четверо із п’яти членів ДВК були жінками, а середній вік членів комісій становив 42 роки.
За професійною ознакою серед членів комісій було найбільше освітян (20%), безробітних (13,5%), пенсіонерів (8,7%), медичних працівників (8,5%), підприємців (6%) і студентів (5,2%). 75% членів ДВК мали попередній досвід роботи у виборчих комісіях. За плечима 49,9% осіб було від однієї до чотирьох виборчих кампаній. Для кожного четвертого члена комісії цей досвід став першим.
В умовах пандемії було важливим “омолодити” виборчу адміністрацію, щоб вивести з-під загрози зараження одну із груп ризику – літніх людей. Напередодні виборів на цьому безпосередньо наголошували експерти, та опосередковано – ЦВК. Остання рекомендувала “враховувати, зокрема, під час подання кандидатур до складу виборчих комісій, що певні категорії осіб належать до групи ризику розвитку ускладнень у разі їх захворювання на COVID-19”. Хочав середньому члени ДВК на місцевих виборах і не “помолодшали” у порівнянні із попередніми виборами президента, вони все одно були досить “молодими”.
Мобілізація і мотиви участі
В Україні застосовується політична модель виборчої адміністрації, коли за кадрове наповнення комісій відповідають політичні партії та кандидати. Виборчий Кодекс передбачає гарантовані квоти на представництво в комісіях для політичних партій, які мають свої фракції у парламенті. Загальна логіка формування ДВК зводиться до наступного. Якщо суб’єкти виборчого процесу подають до складу комісії більше кандидатур, ніж передбачено законом, тоді до її складу першочергово включаються представники політичних сил із гарантованими квотами. Решта місць розподіляється через лотерею між іншими партіями та кандидатами. Якщо “пропозиція” вакансій у комісіях перевищує “попит” на їхнє заповнення, тоді відповідальність за укомплектування ДВК покладається на відповідні територіальні виборчі комісії.
Хоча перед виборами й були застереження щодо можливого браку бажаючих працювати в комісіях, загалом партії та кандидати впоралися із мобілізацією членів ДВК. Результати опитування вказують на два основні мобілізаційні канали: 54,9% членів комісій були рекрутовані безпосередньо штабами партій та кандидатів, а 27,9% дізналися про можливість роботи в комісії від своїх родичів і друзів. Самостійно звернулися до партій і кандидатів щодо працевлаштування в комісії 7,7% членів ДВК, а ще 5,7% дізналися про таку можливість за основним місцем роботи. Традиційно, рекрутинг через партійні мережі та родинні/особисті зв’язки залишається найбільш поширеною практикою мобілізації членів комісій.
Ми поцікавилися у членів ДВК, як вони визначають роботу в комісії. На вибір респондентам було запропоновано два варіанти відповіді:
• “Робота члена виборчої комісії є професійною діяльністю і повинна належно оплачуватись, особливо у такі непрості часи, як пандемія коронавірусу”
• “Робота члена виборчої комісії є громадянським обов’язком і повинна виконуватись на волонтерських засадах (безоплатно), особливо у такі непрості часи, як пандемія коронавірусу”
Під час першої хвилі опитування – перед днем голосування – з першим твердженням погодилися 70,6% опитаних, з другим 17%, важко відповісти було 12,4% респондентів. Після виборів з першою позицією згодилося 84,8%, а з другою – 7,9% членів комісій. Навіть у час пандемії більшість членів ДВК трактують роботу в комісії як професійну, оплачувану зайнятість, а не безоплатне волонтерство. Збільшення у підтримці першої позиції на 14,2% після дня виборів можна пояснити, як мінімум, двояко. Перше, лише після закінчення виборів члени ДВК змогли оцінити обсяг завдань, які вони виконували впродовж виборчого процесу. Можливо, дехто із членів комісій початково недооцінив рівень навантаження, яке лягло на їхні плечі. Особливо у день голосування та ніч підрахунку голосів. Друге, члени ДВК, погоджуючись на роботу в комісіях, могли недооцінити ризики, пов’язані із коронавірусом – можливістю зараження, складністю перенесення хвороби та пов’язаних із цим фінансовими витратами. Точніша відповідь на це питання потребує додаткового дослідження.
63,6% членів ДВК під час першої хвилі опитування визнали важливість для них фінансової винагороди за роботу в комісії (15,5% – дуже важлива, 48,1% – важлива); для 12,5% така винагорода не була важливою (10,2% – не важлива, 2,2% – узагалі не важлива). Попередні дослідження виборчої адміністрації в Україні демонструють, що існує два основні джерела оплати праці членів комісій – державою та суб’єктами виборчого процесу. У першому випадку кошти виплачуються “по-білому”, в другому – “в конвертах”. І, як демонструють дослідження, компенсації від партій і кандидатів є важливими для значної кількості членів комісій. Пояснення цього феномену полягає у тому, що суб’єкти виборчого процесу щедріше оплачують послуги членів ДВК, ніж держава. В результаті, держава, яка не спроможна або не вважає за потрібне переглядати умови оплати праці членів виборчкомів, ігнорує те, що останніх дофінансовують партії та кандидати. Однак, у цій “мовчазній згоді” питання законності, конфлікту інтересів та цілісності виборів (election integrity) винесені за дужки. Як державою, так і суб’єктами виборчого процесу.
Загалом, факт проведення виборів під час пандемії принципово не змінив важливість фінансового стимулу для членів ДВК: вони виконують свою роботу, за яку очікують належної винагороди. Не вплинула пандемія і на підходи держави до фінансування виборчої адміністрації, яка працювала за незвичайних умов. Заради справедливості потрібно згадати, що напередодні виборів була ініціатива на законодавчому рівні підвищити рівень оплати праці членам комісій, проте, вона так і не була реалізована.
Навчання членів комісій
74,8% членів комісій відвідали навчання-тренінги, які для них організували партії/кандидати, територіальні виборчі комісії та громадські організації. 97,3% респондентів відповіли, що на тренінгах їм розповідали про пов’язані з пандемією заходи безпеки, яких потрібно дотримуватись на виборчій дільниці у день голосування. У зв’язку із цим потрібно віддати належне партіям і кандидатам, які включили у програми навчання інформацію про COVID-19, ризикуючи втратити через це частину членів комісій.
Забезпечення членів комісій засобами персонального захисту (ЗПЗ)
Ми запитали членів ДВК до і після дня голосування про те, які засоби персонального захисту були їм надані, а також як вони оцінюють задовільність забезпечення ЗПЗ. Виправданість такого підходу полягає в тому, що робота членів комісій не обмежується виключно днем виборів. Частина підготовчих завдань здійснюється ними напередодні голосування і вимагає участі в засіданнях комісій. А, отже, питання безпеки членів ДВК є актуальним не лише у день голосування, але й під час проведення засідань комісій напередодні. Тим більше, що, відповідно до результатів опитування, 29,7% членів ДВК брали участь у двох, а 53,1% – у більш ніж двох засіданнях виборчкомів.
У день виборів члени комісій були набагато краще забезпечені ЗПЗ, ніж напередодні голосування. Це визнають і самі члени комісій: якщо до виборів 44,8% погодилися з тим, що члени їхньої ДВК належним чином забезпечені ЗПЗ, то після виборів задовільність забезпечення ЗПЗ у день голосування визнало вже 78,6% респондентів. Однак, незважаючи на майже повну забезпеченість масками/респіраторами, антисептиками та рукавичками у день голосування, менш ніж половині виборчих дільниць надали окуляри/захисні щитки, і лише третині – захисні костюми для організації голосування поза межами дільниці. 15% комісій у день голосування не були забезпечені безконтактними термометрами.
Дотримання заходів безпеки у день голосування і відчуття безпеки на дільниці
У день голосування члени ДВК належним чином дотримувалися соціального дистанціювання зі своїми колегами, виборцями, використовували захисні маски та рукавички.
Неналежне забезпечення комісій щитками, про яке згадувалося вище, посилилося неретельним їх використанням. У 20% комісій, які були забезпечені щитками/окулярами, їх використовували недбало. Це може бути пов’язане як з небажанням членів комісій використовувати цей засіб персональної безпеки, так і з його неналежною якістю. У день голосування члени комісій часто скаржилися на незручність пластикових щитків: вони запотівали й унеможливлювали роботу членів комісій. Так, у день голосування члени комісій дотримувалися рекомендованих заходів безпеки за виключенням тих випадків, коли дотримання певних заходів унеможливлювалося неналежним забезпеченням ЗПЗ.
Результати дослідження також демонструють, що члени комісій проявляли ініціативу і намагалися додатково убезпечити себе від можливості зараження. Так, на деяких дільницях члени комісій, використовуючи пакувальну стрейч-плівку, конструювали захисні екрани на столах видачі бюлетенів. Ці екрани виконували роль додаткової ізоляції між членами комісій та виборцями.
Зауважимо, що належне виконання деяких рекомендацій ЦВК, які стосувались проведення виборів під час карантину, не залежало від членів виборчих комісій. До прикладу, ЦВК рекомендувала місцевим органам влади, за можливості, забезпечити функціонування окремих входів до і виходів з приміщень виборчих дільниць. Згідно з інформацією на сайті Державного Реєстру Виборців, така можливість була лише на 17% дільниць з вибірки дослідження. Але навіть у тих випадках, коли можна було організувати окремі вхід та вихід, не завжди розпорядники приміщень дозволяли членам комісій це робити.
До виборів 72,8% членів ДВК були впевнені в тому, що їхня комісія зможе забезпечити дотримання антиепідеміологічних заходів на дільниці у день голосування. Після виборів 83% висловили впевненість, що їхня комісія змогла це зробити у день виборів.
69,6% членів ДВК почувалися безпечно на дільниці перед виборами. У день голосування у безпеці на дільниці почувалися 76% членів комісій.
Оцінка ймовірності зараження COVID-19
В опитуванні перед виборами члени ДВК вище оцінювали ймовірність зараження COVID-19 у день голосування, ніж в опитуванні після виборів. Це стосувалося ймовірності зараження як їх особисто, так і інших членів комісій, виборців і спостерігачів.
Така різниця може пояснюватися декількома чинниками, зокрема, кращим забезпеченням ЗПЗ у день виборів, ніж напередодні.
Схожу різницю у результатах ми отримали з відповідей на запитання про ризик зараження COVID-19 при виконанні членами ДВК різних функцій на виборчій дільниці. До виборів виконання тих самих функцій асоціювалося у членів комісій із вищою ймовірністю зараження, ніж після виборів.
Найбільшу різницю в оцінці ймовірності зараження зафіксовано щодо участі в організації голосування для виборців, що знаходяться на ізоляції. Це можна пояснити тим, що не на всіх дільницях були випадки реєстрації таких виборців, а, отже, не було потреби організовувати для них голосування. Відповідно, частині членів комісій було важко оцінити ризик інфікування у цій ситуації. Рівень відмов відповідати на це запитання після виборів становив 53,7%.
Проблеми у день голосування
До виборів члени ДВК переоцінили ймовірність виникнення більшості із запропонованого переліку можливих проблем. Єдине виключення – виникнення черг виборців на дільницях. Поза тим, кожен четвертий респондент вказав на недотримання виборцями антиепідеміологічних обмежень у день голосування.
Рівень відмов членів ДВК від роботи в комісії, а також відмов від виконання певних функцій у день виборів також виявився переоціненими.
Оцінка досвіду і ймовірність участі в роботі комісії у майбутньому
72,4% членів комісій позитивно оцінили досвід роботи в комісії (10,9% – як дуже позитивний, 61,6% – як позитивний). 71,3% членів ДВК готові розглядати можливість участі в роботі виборчих комісій у майбутньому. Це свідчить на користь того, що труднощі, які виникали під час підготовки та проведення минулих місцевих виборів, не мали критичного негативного впливу на більшість членів ДВК. Здобутий ними досвід адміністрування виборів під час пандемії сам по собі є важливим ресурсом, який, за умови його збереження, буде корисним для майбутніх виборчих кампаній. Особливо, якщо загрози, пов’язані із пандемією, збережуться.
Висновки та рекомендації
Український уряд і місцева влада мали більше ніж півроку на те, щоб адаптувати вітчизняну систему адміністрування виборів до викликів, спровокованих пандемією COVID-19. Місцеві вибори стали першим повноцінним тестом, який перевірив ефективність проведеної роботи. Попри відсутність критичних проблем під час виборів у частині антиепідеміологічної підготовки, деякі моменти все ж таки вимагають доопрацювання та виправлення. Адже сьогодні невідомо, за якої епідеміологічної ситуації відбуватимуться наступні вибори.
Перше, необхідно звернути увагу на забезпеченість членів ДВК засобами персонального захисту впродовж усього часу їхньої роботи в комісії. Дослідження демонструє значний розрив у забезпеченні комісій ЗПЗ перед днем виборів та безпосередньо у день голосування. Також потрібно контролювати якість ЗПЗ, щоб члени виборчкомів змогли їх використовувати належним чином.
Друге, потрібно працювати над зменшенням черг виборців на дільницях у день голосування. Звісно, пандемія не була єдиною і основною причиною виникнення черг майже на кожній третій дільниці. Тут варто згадати про нову форму виборчого бюлетеня й одночасну кількість виборів, які змушували виборців проводити більше часу у кабінках для голосування. Однак, виникнення черг виборців в умовах пандемії, хай навіть з інших причин, може ускладнити дотримання антиепідеміологічних заходів, а особливо дотримання соціальної дистанції.
Третє, місцеві органи влади повинні провести аудит приміщень для голосування і, за наявності альтернативи, розглянути можливість перенесення виборчих дільниць до приміщень, більш відповідних антиепідеміологічним вимогам. Мається на увазі, перш за все, наявність окремих входу та виходу, а також площа приміщення.
Четверте, оцінка членами ДВК того, як виборці дотримуються антиепідеміологічних заходів у день голосування, дозволяє говорити про необхідність додаткових роз’яснень для виборців. Такі роз’яснення повинні допомогти знизити ризик зараження як членів виборчих комісій, так і самих виборців.
П’яте, уряд повинен навести лад із оплатою праці членів ДВК. Дослідження показує, що фінансова винагорода є важливим стимулом для членів комісій. У цьому питанні держава не повинна постійно покладатись на спроможність і “добру волю” суб’єктів виборчого процесу. Адже, за певних обставин, партії та кандидати можуть втратити зацікавленість у фінансуванні виборчої адміністрації, як це вже було раніше.
Моніторингово-аналітична група “ЦИФРА”
Цей матеріал представлено Моніторингово-аналітичною групою «ЦИФРА» в межах проєкту German Ukrainian Researchers Network (GURN), що реалізується за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Німеччини. Проєкт здійснюється за ініціативи Інституту європейської політики (Берлін) спільно з Фондом «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва, Центром „Нова Європа“ та think twice UA. Зміст матеріалу є винятковою відповідальністю Моніторингово-аналітичної групи «ЦИФРА» і не обов’язково відображає погляди Міністерства закордонних справ Німеччини.