… Ви заходите на виборчу дільницю. Підходите до столів, за якими сидять члени комісії. Один із них перевіряє ваш паспорт, знаходить ваше ім’я у списку виборців і, якщо все гаразд, видає вам бюлетень. В кабінці для голосування ви проставляєте галочку навпроти бажаного кандидата і опускаєте бюлетень в прозору урну. На цьому ваша місія виконана. Виходячи з виборчої дільниці, ви навряд чи замислюєтесь над тим, скільки членів виборчої комісії там працювало? Вас навряд чи цікавить, звідки взялись усі ці люди? Ви не задаєтесь питанням, як виглядали б вибори у разі, якщо б цих людей не було? І це цілком природно. Адже присутність членів виборчої комісії і їхня робота на дільниці сприймаються за замовчуванням, як от за замовчуванням сприймається чистота і охайність міста, в якому комунальні служби якісно роблять свою роботу. Але варто їм знехтувати своїми обов’язками лише декілька днів, як обурені містяни почнуть нарікати на бруд і відсутність якісного прибирання. Так само із членами виборчих комісій: важливість їхньої роботи стає помітною тоді, коли ця робота виконується не належним чином. А оцінити значення їхньої присутності можна лише тоді, коли вони відсутні. Тож, наскільки виправдано сприймати присутність членів виборчих комісій на дільницях як належне?
До останніх президентських виборів це питання видавались дивними і навіть надуманими. Адже до 2014 року нестачі у членах виборчих комісій не було. Швидше, навпаки, їх було забагато. Однак, три роки тому виникла реальна загроза зриву виборчого процесу через брак членів дільничних виборчкомів (ДВК). Більше того, така загроза зберігається і перед наступними виборами президента. Тому важливо не лише продемонструвати масштаби проблеми у цифрах, але й розібратись у причинно-наслідкових зв’язках, які спричинились до її виникнення. Але про все за порядком.
В Україні дільничні виборчі комісії формуються з людей, яких подають суб’єкти виборчого процесу – парламентські фракції, політичні партії та кандидати. Оскільки йдеться про вибори президента, то членів комісій можуть подавати кандидати у президенти. У 2014 році кожен кандидат міг делегувати по одному члену комісії на кожну ДВК. Зауважу, що закон не зобов’язував кандидатів подавати своїх представників у комісії – це було їхнім правом, а не обов’язком. Якщо у списку виборців на дільниці було більше п’ятдесяти виборців, то на такій дільниці ДВК формувалась з дванадцяти членів. Якщо менше п’ятдесяти – то ДВК могла формуватись з мінімум чотирьох осіб. Якщо, наприклад, усі кандидати разом подали на виборчу дільницю, скажімо, дев’ять членів комісії, то решту – три особи – мала внести окружна виборча комісія (ОВК). І тільки після цього ДВК могла починати свою роботу.
На останніх президентських виборах балотувався двадцять один кандидат. Якщо б кожен з них подав по одній кандидатурі в кожну ДВК, то всі комісії складались би з двадцять одного члена. За мінімально необхідних дванадцяти. Однак, лише деякі кандидати майже повністю заповнили свої квоти. Були й такі, хто не зробив жодного подання. Більшість кандидатів заповнили свої квоти частково. На 30 002 виборчі дільниці загалом подали 353 833 члени комісії. В середньому – по 11.79 людей на кожну ДВК. Проте, це «середня температура по палаті», яка не є показовою. До деяких ДВК кандидати подали від 13 до 18 членів комісій. До інших комісій було подано від 1 до 11 членів. Як результат, до 4 243 виборчкомів було подано менше людей, ніж передбачав закон. Відповідно, виникла загроза того, що 14% виборчих комісій можуть не розпочати свою роботу. Також потрібно врахувати ще одну важливу обставину – кількість членів ДВК, поданих окружними комісіями. З 353 833 осіб голови ОВК внесли більше 38 000 людей. Більше 10% від загальної кількості поданих членів комісій. Чому це важливо? Бо без цих подань недоукомплектованими залишились би 15 759 виборчих комісій. А це ще 52.5% від загальної кількості ДВК. До попередніх 14%. Таким чином, якщо враховувати лише подання від кандидатів, то сформованими відповідно до вимог закону було б 33.5% виборчих комісій. Тобто, самостійно кандидати спромоглись забезпечити кадрами лише третину дільничних виборчих комісій.
В 2014 році у форс-мажорну ситуацію втрутився парламент. Тоді ВРУ проголосувала за зімни виборчого законодавства у частині вимог до формування дільничних виборчкомів. Депутати зменшили мінімально необхідну кількість членів комісій для формування ДВК з дванадцяти до дев’яти осіб. В пояснювальній записці до законопроекту вказувалось: «На даний час суб’єкти виборчого процесу або не в змозі знайти кандидатури для включення до складу окремих дільничних виборчих комісій або просто не подають відповідні подання, що має своїм результатом «недобір» до мінімально встановленої кількості членів для утворення дільничних виборчих комісій». І далі: «Загальна політична ситуація в країні та перебіг виборчого процесу з позачергових виборів Президента України 25 травня 2014 року засвідчили пасивність суб’єктів виборчого процесу, проблематику пошуку осіб, які були б згодні виконувати повноваження членів дільничних виборчих комісій і як наслідок – загрозу для виборчих прав громадян, адже не утворення найнижчої ланки виборчих комісій … унеможливить забезпечення волевиявлення громадян України 25 травня 2014 року». Законодавець вірно окреслює проблему і її можливі наслідки. Але більш важливим є те, що він ставить правильне запитання: кандидати у президенти або не можуть знайти потрібної кількості людей, або просто не подають відповідні подання. Тож, «не можуть» чи «не хочуть»?
Але перед тим, які відповісти на це питання, порівняємо кількість членів ДВК на двох останніх президентських виборах. У 2010 році до 33 000 комісій вісімнадцять кандидатів сумарно подали майже 750 000 членів ДВК. В середньому – по двадцять дві особи в кожну комісію. За необхідних дванадцяти. При цьому, голови ОВК сумарно подали менше, ніж шістсот членів комісій у всі ДВК. У відсотковому еквіваленті – менше 0.01%.
Відчуваєте різницю? 750 000 членів ДВК у 2010 році проти 350 000 у 2014; в середньому двадцять дві людини на кожну ДВК у 2010 році проти менше дванадцяти людей у 2014; внесення менше шестиста подань (0.01%) на членів ДВК від усіх голів ОВК у 2010 році проти більше тридцяти восьми тисяч подань (10%) у 2014 році; штатна організація виборів у 2010 році проти реальної загрози зриву голосування у 2014.
Таку різницю можна пояснити трьома, найбільш очевидними, обставинами – технічними змінами виборчого законодавства щодо формування ДВК, грішми та війною.
У березні 2014 року ВРУ підтримала зменшення кількості подань на членів ДВК від кандидатів у президенти. Якщо у 2010 році кожен кандидат міг подавати по два члени в кожну комісію, то у 2014 році – лише по одному. В результаті, кандидати, які мали бажання і могли подати більше людей в комісії, формально не могли цього зробити. Справа в тому, що таке пояснення не враховує деяких неформальних практик, які широко застосовуються на українських виборах. Одна з них – використання так званих «технічних кандидатів». Це коли кандидати-важковаговики використовують інших кандидатів для максимізації своїх шансів на успіх. Наприклад, у процесі формування виборчих комісій від «технічних кандидатів» подаються люди, лояльні до одного з основних кандидатів. «Технічні кандидати» у даному випадку виконують роль певного «камуфляжу», який приховує гравців чужої команди. Результати досліджень демонструють, що наявність таких «додаткових» членів в комісії, особливо у керівному складі, позитивно впливає на результат основного кандидата. Тож, якщо б хтось із основних кандидатів у 2014 році захотів би подати в комісії додаткових людей, то це можна було б зробити за допомогою «технічних кандидатів». Тому зміни до закону – формальне зменшення кількості подань від кандидатів – не є переконливим поясненням нестачі членів комісій.
У 2014 році кандидати не володіли достатнім фінансовим ресурсом для того, щоб ефективно мобілізувати необхідну кількість членів ДВК. Це пояснення доводилось часто чути після виборів. Проте, воно базується не на аналізі вимірюваних показників фінансової спроможності кандидатів, а лише на факті відсутності витрат. Але відсутність витрати може однаково свідчити як на користь фінансової неспроможності, так і на користь елементарного небажання здійснювати витрату. Іншими словами, якщо ви не купуєте чогось, то це не обов’язково через брак грошей. Можливо, ви просто не вважаєте за доцільне витрачатись саме на цю конкретну річ або послугу. Оцінити справжню глибину кишень кандидатів та фактичні кошториси їхніх штабів на членів комісій неможливо завдяки ще одній неформальній практиці українських виборів. Усі ці виплати – суцільна «тінь». Тож не існує ані офіційного їх обліку, ані інформації, на основі якої такий облік можна було б зробити. На мою думку, доки існуватиме практика неофіційних виплат членам ДВК і не існуватиме механізму обліку таких виплат, доти пояснення браку членів ДВК відсутністю грошей у кандидатів завжди буде сумнівним.
Люди відмовлялись йти працювати в комісії через можливі загрози їхній безпеці з огляду на військові дії на Сході та страх перед можливими терактами, спрямованими на зрив голосування. Про це говорили перед виборами. Щоб визначити задовільність такого пояснення, я проаналізував територіальний розподіл нестачі членів ДВК на рівні територіальних виборчих округів. Якщо б людей демотивував страх, то очікуваною була б така тенденція: чим ближче до зони бойових дій, тим важче мобілізувати людей до роботи в ДВК. І, навпаки, чим далі зі Сходу на Захід, тим охочіше люди б мали погоджуватись на роботу у виборчих комісіях. Результати аналізу продемонстрували відсутність вказаної тенденції – членів ДВК бракувало приблизно в однакових пропорціях як в округах на Сході, так і на Заході. Такий самий аналіз без врахування подань від голів ОВК продемонстрував ті самі результати. Нестача членів ДВК на виборах 2014 року не мала чітко вираженого територіального характеру – подань в комісії бракувало по всій Україні у приблизно однакових пропорціях.
Чи існує краще пояснення проблеми браку членів ДВК на виборах 2014 року ніж ті, що наведені вище? Думаю, так. І пов’язане воно із рівнем конкуренції на виборах.
Результати соціологічних досліджень, які проводились під час виборчого процесу, демонстрували постійно зростаючу різницю у підтримці між кандидатами Петром Порошенком і Юлією Тимошенко. На момент внесення подань на членів ДВК підтримка Порошенка була втричі більшою за рейтинг Тимошенко – 33% і 10% відповідно. Далі ця різниця тільки збільшувалась, досягнувши співвідношення 5 до 1 за тиждень перед днем голосування.
Для порівняння, у 2010 році боротьба між кандидатами була більш конкурентною. На момент формування ДВК кандидатуру Віктора Януковича підтримувало 40%, Юлії Тимошенко – 24% виборців. Більше того, тоді про «однотуровість» не йшлося. Основні кандидати розуміли, що між турами може відбутися масштабна зміна у преференціях виборців за рахунок стратегічного голосування. Невизначеність результату стимулювала кандидатів до боротьби на всіх фронтах. В тому числі і на фронті виборчої адміністрації. Успіх такої боротьби визначався багато в чому кількістю «своїх» людей в комісіях. Адже саме «свої» люди могли стати тим фактором, який здійснить визначальний вплив на те, хто переможе. В результаті конкуренції і «боротьби за комісії» усі ДВК були повністю укомплектовані кадрами. Кількість членів комісій майже в два рази перевищувала мінімально необхідну. Звісно, така боротьба має свої побічні ефекти і наслідки, однак, у нашому випадку вона мотивує кандидатів наповнювати комісії людьми.
У 2014 році ситуація була зворотною: відсутність конкуренції демотивувала найбільш рейтингових кандидатів до мобілізації додаткових членів ДВК. Адже нічого, окрім додаткових витрат, така мобілізація кандидатам не дала б. Уявіть себе на місці кандидата Порошенка. Ви приймаєте рішення, скількох людей ви б хотіли мати в кожній ДВК. На ваше рішення впливає в першу чергу те, наскільки кожен додатковий член комісії, на мобілізацію якого ви витрачаєте ресурси, буде корисним для вашої перемоги. Для цього ви дивитесь на рейтинги підтримки і оцінюєте різницю між вами та іншими кандидатами. Ви розумієте, що така різниця не долається маніпуляціями на ДВК. Якщо так, то навіщо вам витрачати додаткові ресурси на залучення додаткових людей? Набагато розумніше використати ці ресурси на інші виборчі потреби. Або, зрештою, просто заощадити. Тепер уявіть себе кандидатом Юлією Тимошенко. Ви здійснюєте ідентичний аналіз і робите такий самий висновок тільки з іншого кінця – додаткові члени ДВК не вплинуть на ваші шанси перемогти. Тож, навіщо витрачати ресурси на те, що вам не допоможе? І ви не витрачаєте.
Кожен з кандидатів поводить себе по-своєму раціонально. Однак, така раціональна поведінка мало не ставить під загрозу весь виборчий процес. Для кого це могло мати більш критичні наслідки? Звісно, для кандидата Петра Порошенка, оскільки рейтингова перевага – це ще не перемога на виборах. Щоб конвертувати перевагу в перемогу потрібна система виборчої адміністрації, в тому числі – працюючі ДВК, які організують процес голосування і порахують голоси. Чому ж тоді Порошенко не передбачив можливості того, що членів ДВК може не вистарчити? Бо він знає закон про вибори, який визначає порядок дій у випадку нестачі членів комісій. Якщо людей бракуватиме, то це вже відповідальність не кандидатів, а окружних виборчих комісій. Але чого він не міг передбачити, так це неспроможності деяких ОВК мобілізувати необхідну кількість додаткових членів ДВК. Що поставило під загрозу зриву процес формування більш ніж 4 200 дільничних виборчкомів. Чи варто звинувачувати когось із кандидатів у тому, що могло статись? Ні, оскільки їхні рішення були раціональними, зважаючи на інформацію, яка була їм доступна у той час.
Якщо аргументи і припущення, зроблені у цій статті вірні, то це дозволяє зробити декілька висновків. Політична система формування виборчих комісій на президентських виборах є чутливою до контексту. У даному випадку – до рівня конкуренції між кандидатами. За відсутності конкуренції кандидати втрачають мотивацію витрачати ресурси на виборчу адміністрацію у кількості, необхідній для її повноцінного функціонування. З огляду на механізм, який провокує цю загрозу, ми не застраховані від повторення подібної ситуації у майбутньому.
Що можна зробити, щоб запобігти проблемі? Можна сподіватись. Сподіватись, що наступні вибори президента будуть конкурентними і кандидати будуть вмотивовані подавати більше людей в ДВК. Сподіватись, що майбутній найбільш рейтинговий кандидат оцінить можливі ризики, виходячи з попереднього досвіду, і, знову ж таки, буде вмотивований мобілізувати більше членів комісій. Сподіватись, що наступного разу ОВК будуть більш спроможні і краще підготуються до можливого форс-мажору. А можна не сподіватись, а змінити діючу систему і підходи до формування ДВК. Систему і підходи, які містять в собі не потенційні, а реальні загрози зриву виборів.
Назар Бойко, Моніторингово-аналітична група «ЦИФРА»