Про неї говорять. Про неї пишуть. На неї покладають сподівання. В неї вірять. Її чекають як Другого Пришестя. Після її приходу в Україні настане тисячолітнє царство демократичного благоденства та інституційної гармонії. Настане час загального миру, радості та утіхи. «І світ ясний, невечірній тихо засіяє…».
Приблизно в такій есхатологічній рамці відбувається дискусія щодо реформи виборчої системи в Україні. У цій дискусії, однак, не враховується один важливих момент – ефективна реформа виборчої системи неможлива без повноцінної виборчої реформи.
Будь-яка виборча система – це набір елементів, які формують стимули та мотивації для гравців – партій, кандидатів, виборців. Враховуючи власні пріоритети та ресурси, гравці вибудовують відповідні стратегії та моделі поведінки.
Наприклад, однотурова «мажоритарка» стимулює до формування широких коаліцій в межах округу. Оскільки «розігрується» лише один мандат, перемагає той, кому вдається сформувати на свою підтримку найбільшу коаліцію. Це – якщо вибори конкуренті. Якщо ж на старті основного кандидата підтримує більше 50% виборців округу, то це є сигналом для інших кандидатів щодо безперспективності участі у виборах. Адже навіть їх сукупний результат не дозволить перемогти опонента. З іншого боку, пропорційна система із закритими партійними списками пропонує кандидату інші стимули і вимагає від нього інших стратегій. Для перемоги кандидат повинен знайти політичну партію. Не будь-яку, а ту партую, яка має шанс подолати встановлений бар’єр. Чим вищий шанс – тим краще. Але це ще не все. Далі потрібно потрапити до прохідної частини списку. Таким чином, кандидат повинен підібрати таку стратегію, яка дозволить успішно подолати весь цей шлях і, врешті решт, отримати мандат.
Подібні моделі можна розписати і для інших гравців – партій та виборців. Результатом використання стратегій усіма гравцями, що беруть участь у виборах, є так звані ефекти виборчої системи. Так, одна виборча система сприяє двопартійності, інша – багатопартійності; одна забезпечує краще територіальне представництво інтересів громадян, інша – ідеологічне; одна посилює внутрішні конфлікти – мовні, етнічні, релігійні, інша – пом’якшує ці конфлікти, etc. Все це – хрестоматійні речі, вивчені і досліджені.
Наведені приклади, звичайно, є спрощеними та ідеалізованими і навряд чи мають прикладну цінність у викладеному вигляді. Однак, вони демонструють спосіб осмислення виборчих систем. Ці приклади показують, що виборчі системи – це не про «обрання найкращих» і не про інший псевдодемократичний флер, а про стимули, які визначають поведінку гравців на виборчому полі. Стимули, які матеріалізуються в конкретних стратегіях і моделях поведінки гравців. А ті – у ефектах виборчих систем.
Переважно, реформа виборчої системи та виборча реформа вживаються як тотожні поняття. Такий підхід, виправданий для розвинених демократій, однак, має свої обмеження стосовно країн, що «демократизуються» (назвемо їх так). Справа в тому, що перші давно зробили «домашнє завдання» – цивілізували свій виборчий процес: сформували ефективні та гнучкі системи адміністрування виборів, модернізували систему голосування, вирішили проблеми масових фальсифікацій та брудних політичних фінансів, обмежили використання адміністративного ресурсу, запустили систему покарань за виборчі злочини, etc. В результаті, розвинені демократії одержали не лише чесніші вибори, але й можливість ефективно реформувати свої виборчі системи. Під ефективністю в даному контексті розуміється відповідність між сподіваними та одержаними ефектами від впровадження нової виборчої системи. Мінімізація сторонніх «шумів», як от масових фальсифікацій, підкупу, адміністративного тиску і т.д., дозволяє краще ідентифікувати «сигнали» – ефекти виборчої системи. Власне, це і виправдовує існування цілої підгалузі інституційного дизайну під назвою виборча інженерія. Коли попередній аналіз і розрахунок дозволяє одержати потрібний, а головне – запланований, ефект.
По-іншому виглядає ситуація, коли за реформу виборчої системи беруться країни зі скромнішим «демократичним стажем». Беруться без попередньо виконаної «домашки». Системні проблеми у виборчому процесі, які безпосередньо впливають на результати виборів, не дозволяють сподіватись на ефективну реформу системи виборів. Оскільки, навіть за найбільшого бажання, нова виборча система не зможе продемонструвати очікуваних від неї «хрестоматійних» ефектів. Масова скупка голосів, масштабні виборчі піраміди, політичний вплив на виборчу адміністрацію, чорна виборча бухгалтерія, «уточнення» результатів голосування, відсутність покарання за виборчі злочини – не ті умови, які дозволяють реформованій виборчій системі продемонструвати все, на що вона здатна. Це, власне, той випадок, коли «шуми» глушать «сигнали». Безумовно, це не означає, що навіть за таких умов реформа виборчої системи немає змісту, а її ефекти – абсолютно непрогнозовані. Справа в тому, яким ефектам надається більший пріоритет і чи вдасться досягти саме їх. А не виправдовувати досягненням вторинних відсутність пріоритетних ефектів.
Приклад. Ви хочете підвищити рівень внутрішньопартійної конкуренції між кандидатами на загальнонаціональних виборах. Як варіант, ви можете розглянути перехід до пропорційної системи відкритих партійних списків. Ви даєте можливість виборцю проголосувати за кандидата з партійного списку. Цей крок нівелює місцезнаходження кандидата у списку – «останній може стати першим». Якщо набере відповідну кількість персональних голосів. У кандидатів з’являється стимул проводити індивідуальні виборчі кампанії і конкурувати між собою за індивідуальні преференції виборців. Верхівка політичної партії також одержує стимул – залучати пізнаваних кандидатів, за яких голосуватимуть виборці. Адже спершу голоси за кандидатів рахуватимуться в загальнонаціональному окрузі і від їхньої кількості залежатиме, чи подолає партія виборчий бар’єр і, якщо подолає, то скільки мандатів одержить. Усі ці стимули повинні призвести до бажаного ефекту – підвищення внутрішньопартійної конкуренції. Знову ж таки, це спрощена, ідеалізована модель. Але на її прикладі можна продемонструвати, як згадані вище «шуми» впливають на «сигнали».
Уявіть, що дехто із кандидатів у партійному списку скуповує голоси виборців, щоб підвищити свої шанси стосовно інших кандидатів на отримання представницького мандату. Як це вплине на стимули інших кандидатів, які не готові використовувати таку стратегію? Уявіть, що деякі з кандидатів у списку використовують у своїй кампанії ресурси, які значно перевищують офіційно встановлені ліміти. Як це вплине на стимули інших кандидатів, які такими ресурсами не володіють? Уявіть, що члени дільничних та окружних виборчих комісій «підігрують» певним кандидатам у партійному списку. Уявіть, що на користь певних кандидатів з одного й того ж партійного списку задіюється адміністративний ресурс. Як це вплине на стимули інших кандидатів у партсписку? А тепер уявіть, що все це відбувається одночасно. І все це – далеко не повний перелік «шумів». Чи отримаєте ви на виході бажаний ефект – підвищення внутрішньопартійної конкуренції? Можливо. Чи існує загроза загубити «сигнал» серед усіх цих «шумів»? Безумовно.
Реформи виборчих систем демонструватимуть передбачувані ефекти там, де у виборчому процесі мінімізовані фактори, які здатні спотворити ці ефекти. Деколи концентрація таких факторів здатна спотворити очікуваний ефект до непізнаваності. Тому реформа виборчої системи повинна робити поправку на «чистоту» виборчого процесу. Особливо там, де «шуми» є масштабними і системними. Це допоможе формувати реальні, а не перебільшені очікування.
Недосконалість виборчого процесу – не єдина причина, яка впливає на стимули та стратегії гравців і, відповідно, на ефекти виборчої системи. Є ще два фактори. Вони пов’язані з часом. Перший відноситься до різниці у часі між прийняттям нової виборчої системи і наступними виборами за цією системою. Другий стосується періодичності зміни виборчих систем.
Час потрібен гравцям – партіям, кандидатам і виборцям – щоб зрозуміти нові правила, адаптуватись до них і виробити оптимальні моделі виборчої поведінки. Якщо виборчу систему реформують безпосередньо перед початком виборчого процесу, або навіть під час нього, це створює ризики для всіх учасників виборів. А найбільше для тих, хто не здатен швидко проаналізувати стимули, які пропонує нова система.
Приклад. Реформа системи виборів на місцевих виборах 2015 року, яка відбулась за декілька місяців до дня голосування. Через брак часу частина кандидатів не встигли розібратись у механіці встановлення результатів виборів та розподілу депутатських мандатів. Як результат, деякі кандидати намагались обрати для балотування найбільші за кількістю виборців територіальні округи. Їхній розрахунок полягав в тому, щоб збільшити «резервуар» і, відповідно, кількість потенційних голосів на свою користь у порівнянні з іншими кандидатами зі свого партійного списку. Вони не врахували, що розподіл мандатів відбувається на основі не абсолютної, а відносної кількості голосів за кандидата в окрузі. На що впливає не стільки загальна кількість виборців в окрузі, а співвідношення набраних голосів. Скажімо, кандидат який набрав 100 голосів, які в межах його округу становили 30%, вигравав у кандидата, який набрав 1000 голосів, що дорівнювало 20% в його окрузі. Причиною хибного трактування стимулів нової виборчої систем деякими кандидатами став брак часу на інформаційно-просвітницьку кампанію щодо стимулів нової системи виборів. Саме з цієї причини за міжнародними стандартами проведення виборів не рекомендується змінювати виборчу систему пізніше, ніж за рік до дня голосування.
Щоб згенерувати потрібні ефекти, виборча система потребує часу. Одні ефекти можуть з’явитись одразу ж після перших виборів, інші – через декілька виборчих кампаній, ще інші – можуть не з’явитись взагалі. Стабільність виборчої системи дає можливість гравцям краще адаптуватись до неї, вивчити її особливості, інвестувати в довгострокові стратегії. Часті реформи призводять до ситуації, коли гравці адаптуються не до інституту виборчої системи, а до інституційної невизначеності. Особливо це стосується партій та кандидатів. Оскільки вони витрачають ресурси на підготовку до виборів і повинні знати, за якими правилами відбуватиметься гра. Якщо ви готуєтесь до марафону, а на старті вам пропонують бігти стометрівку і навпаки, то через деякий час ви розумієте, що попередня підготовка має небагато сенсу. Так само партії і кандидати.
Якщо, наприклад, діє мажоритарна система виборів, то партії зацікавлені у пошуку кандидатів, які зможуть вигравати округи. У свою чергу кандидати планують кампанії «від дверей до дверей», частіше з’являються в окрузі, будуть коаліцію на свою підтримку і т.д.. Перед виборами виборчу систему змінюють на, скажімо, змішану. Це одразу ж створює нові стимули як для партій, так і для кандидатів, вимагаючи від них серйозної корекції своєї поведінки. Так, партіям потрібно в два рази менше кандидатів-мажоритарників. Натомість їм потрібні кандидати для формування списку. З’являються зовсім інші критерії підбору кандидатів. Так само із кандидатами-мажоритарниками. Їхні округи збільшуються вдвічі, місця на мажоритарному полі стає менше. Потрібно змінювати стратегії, залучати додаткові ресурси, розширювати створені коаліції. Перед наступними виборами знову відбувається зміна – перехід до, наприклад, пропорційної системи із закритими списками. Знову нові стимули, які вимагають радикальної зміни стратегій як з боку партій, так і кандидатів. Ще перед наступними виборами списки «відкривають». І знову адаптація до нових стимулів. В результаті гравці, розуміючи беззмістовність системної підготовки до наступної кампанії за діючими правилами, адаптуються до невизначеності правил гри. А це передбачає інші моделі поведінки, ніж за умов, коли правила гри наперед відомі і, що найважливіше, стабільні. Ще раз наголошу, що це спрощені, примітивні ілюстрації, які, однак, покликані продемонструвати, яким чином осмислюються реформи виборчих систем і що потрібно враховувати при такому осмисленні.
Декілька висновків. Перше, розраховувати на бажані ефекти реформи виборчої системи можна тоді, коли у виборчому процесі відсутні фактори, які ці ефекти нівелюють. Звідси, ефективна реформа виборчої системи потребує повноцінної виборчої реформи, яка дозволить, по-перше, цивілізувати виборчий процес і, по-друге, створить умови для того, щоб система виборів генерувала бажані ефекти. Цивілізований виборчий процес – це довгострокова інвестиція, користь від якої буде не лише для діючої виборчої системи, але й для будь-якої системи виборів, яку вирішать застосовувати у майбутньому. Відтак, немає змісту сперечатись щодо переваг і недоліків різних виборчих систем, якщо відсутні базові речі – чесний, прозорий, справді змагальний процес виборів. Друге, при черговій реформі виборчої системи потрібно ставити вимоги щодо часових рамок. По-перше, нова виборча система не повинна прийматись напередодні дня голосування, як це було на місцевих виборах 2015 року. По-друге, прийняту виборчу систему потрібно стабілізувати на декілька виборчих циклів. І про все це потрібно домовлятись «на березі», а не в процесі. Загалом, прагнучи реальних змін у сфері виборів, потрібно обрати – або сумнівні, непідготовлені експерименти, або системна і ґрунтовна робота на реальний результат.
Назар Бойко, MAГ “ЦИФРА”